Verbot von Onlineglücksspielen wird gelockert

Joachim von Gottberg

Prof. Joachim von Gottberg ist Chefredakteur von tv diskurs.

Das Glücksspiel ist mit hohen Abgaben belegt und stellt eine stabile Einnahmequelle für den Staat dar. Gleichzeitig besteht aber auch ein sehr hohes Suchtrisiko, das viele Spieler*innen in den finanziellen Ruin treibt. Deshalb gelten für Spielbanken und -automaten strenge Regeln, das Onlineglücksspiel war bisher in Deutschland verboten. Ab dem 1. Juli 2021 gilt ein neuer Glücksspielstaatsvertrag, der bestimmte Anbieter unter Auflagen zulässt. Suchtexperten befürchten dadurch eine Zunahme an Spielsucht.

Online seit 28.06.2021: https://tvdiskurs.de/beitrag/verbot-von-onlinegluecksspielen-wird-gelockert/

 

 

 

1867 schilderte der russische Autor Fjodor Michailowitsch Dostojewski die Umstände, die zu einer Spielsucht führen können, und die tragischen Folgen, die eine solche Sucht für die Spieler*innen haben kann. Er selbst hatte in Wiesbaden und Bad Homburg entsprechende Erfahrungen gemacht, er wusste, wie ruinös die Spielsucht für die eigene Existenz sein kann. Dostojewski verlegte die Handlung seines Romans Der Spieler an einen Ort, den er „Roulettenburg“ nannte: Ein hoch verschuldeter russischer General wartet dort auf den Tod einer Erbtante und hofft, mit dem Erbe seine Spielschulden begleichen zu können. Doch statt des Erhalts der Nachricht über den Tod der alten Dame erscheint die Tante selbst und verspielt ihr gesamtes Vermögen beim Roulette.
 

Glücksspiele

Das Typische bei Glücksspielen liegt darin, dass über den Gewinn ausschließlich der Zufall bzw. das Glück entscheiden, die Spieler*innen haben darauf keinen Einfluss. Sie setzen auf eine Zahl, sie wetten auf den Ausgang eines Fußballspiels oder eines Pferderennens, aber das Ergebnis wird von anderen bzw. dem Zufall entschieden. Bei Gesellschaftsspielen, Geschicklichkeitsspielen und auch bei vielen Karten- oder Brettspielen gibt es eine Kombination zwischen Glück und Strategie: Man hat zwar keinen Einfluss darauf, welche Karten man bekommt oder welche Zahl man würfelt, aber man entwickelt eine bestimmte Taktik, durch die das Ergebnis – wenn auch nur bedingt – positiv beeinflussbar ist. Beim Glücksspiel, z.B. beim Lotto, kann man theoretisch mit geringem Einsatz schon mal mehrere Millionen Euro an Gewinn erzielen – allerdings ist die Wahrscheinlichkeit mit 1:140 Mio. sehr gering. Die Spieler*innen setzen aber nicht auf die statistische Wahrscheinlichkeit, dass sie von 49 Zahlen ausgerechnet die sechs richtigen tippen, sondern sie verlassen sich auf das Glück, das sie von außen für beeinflussbar halten, beispielsweise, indem sie die Geburtstagsdaten bestimmter nahestehender Personen oder eine vermeintliche Glückszahl wählen, mit der sie positive Erfahrungen gemacht haben, oder indem sie einfach beten.
 

Bekämpfung der Spielsucht

Ob Spielcasinos, Spielhallen, Sportwetten oder Lotto: Um das Risiko einer Spielsucht zu begrenzen, unterliegen Glücksspiele in Deutschland strengen gesetzlichen Regeln. Sie zielen vor allem darauf ab, zu verhindern, dass Spieler*innen unkontrolliert immer mehr Geld einsetzen und die Grenzen der eigenen Ressourcen in der Hoffnung überschreiten, durch einen hohen Gewinn alle Schulden zurückzahlen zu können. So geraten sie häufig in die Schuldenfalle. Süchtige Spieler*innen verlieren jede Kontrolle und jede rationale Einschätzung über das Spiel, sodass sie in einen Teufelskreis geraten. Dabei dominieren die Gier und die Vorstellung, mit der richtigen Zahl oder der richtigen Wette ein Vermögen zu erlangen, meistens die rationale Erkenntnis, dass so etwas sehr unwahrscheinlich ist.
 


Hohe Geldeinsätze über 100,00 Euro und das regelmäßige Spielen erhöhen das Suchtrisiko.



Im Jahrbuch Sucht 2019 (DHS 2019) wird die Zahl der Menschen in Deutschland mit „problematischem Spielverhalten“ auf ca. 326.000 geschätzt, hinzu kommen 180.000 Personen, die bereits an einer ausgeprägten Spielsucht leiden. Laut einer Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (Banz 2019) haben etwa 75 % der 16- bis 70-Jährigen in Deutschland schon einmal an einem Glücksspiel teilgenommen, etwa 79,9 % der Männer und 70,7 % der Frauen. 38 % der Deutschen über 16 Jahre geben jeden Monat Geld für Glücksspiele aus, die meisten von ihnen einen geringen Betrag von 20,00 Euro. 5 % der Deutschen verspielen etwa 50,00 bis 100,00 Euro bei Glücksspielen, weitere 4 % setzen monatlich über 100,00 Euro ein. Eine Suchtgefährdung ist vor allem bei jungen Menschen sehr hoch, sie korreliert zudem mit einem Migrationshintergrund und insgesamt mit einem niedrigen Einkommen. Hohe Geldeinsätze über 100,00 Euro und das regelmäßige Spielen erhöhen das Suchtrisiko. Circa 54 % der 16- bis 70-jährigen Bundesbürger*innen haben in ihrem Leben schon einmal beim typischen Lottospiel „6 aus 49“ mitgemacht, 19,8 % haben schon einmal an einem Geldspielautomaten gespielt.
 

Spielautomaten

Das Suchtrisiko, so die Studie, soll bei Glücksspielautomaten in Spielhallen oder Gaststätten etwa 6,3-fach höher liegen als im Durchschnitt sonstiger Glücksspielangebote. Der Grund liegt wohl darin, dass hier die Zugangsschwellen sehr niedrig sind und die Geldeinsätze, zumindest am Anfang, relativ gering ausfallen. Im gesamten Bundesgebiet sind 245.000 Glücksspielgeräte im Einsatz, der Umsatz wird auf ca. 29 Mrd. Euro geschätzt.

Glücksspiele verursachen erhebliche wirtschaftliche Kosten für die Allgemeinheit, eine Studie (Fiedler u.a. 2018) beziffert sie auf etwa 326 Mio. Euro pro Jahr. Dabei geht es um direkte Kosten, beispielsweise die Aufwendungen für stationäre oder ambulante Behandlungen von Spielsüchtigen, finanzielle Verluste durch die Beschaffungskriminalität sowie Gerichts- und Strafverfolgungskosten. Die indirekten Kosten werden auf 174 Mio. Euro geschätzt, dabei geht es z.B. um den Verlust von Arbeitsplätzen durch krankheitsbedingte Fehltage. Da Glücksspielgeräte vor allem von Menschen mit geringerem Einkommen frequentiert werden, ist die Gefahr sehr groß, sich komplett zu verschulden. Nur knapp 28 % der pathologisch Süchtigen haben keine Schulden, bei ca. 18 % übersteigt der Schuldenstand einen Gesamtwert von 25.000,00 Euro.1
 

Suchtrisiko steigt bei geringen Zugangsschwellen

Spielsucht wird zwar in Romanen und Filmen meist in Spielbanken angesiedelt, sie führen tatsächlich allerdings weniger riskant als zum Beispiel Spielautomaten. Spielbanken werden durch die Glücksspielgesetze der Länder oder durch den Glücksspielstaatsvertrag streng reguliert und müssen über diverse Sicherheitsmaßnahmen verfügen, um die Risiken einer Spielsucht zu begrenzen:

  • Grundsätzlich haben nur volljährige Personen mit amtlichem Personalausweis Zutritt zu Spielbanken, in Bayern und Baden-Württemberg dürfen junge Erwachsene erst ab 21 Jahren spielen.
  • Die Spielbank kann ein Hausverbot erteilen, das auf die lokale Spielbank beschränkt ist, es kann aber je nach Ausprägung der Spielsucht auch auf alle Spielbanken deutschlandweit ausgeweitet werden.
  • Die Sperre muss gegenüber den Betroffenen nicht begründet werden.
  • Die Sperre gilt aber nur für die Spielbank, nicht jedoch für die Spielautomaten, die im Umfeld der Spielbank oder in den Nebengebäuden aufgestellt sind. Dabei wird der Hauptanteil in den Spielbanken mit den Spielautomaten verdient, 2018 waren es 77,6 % von insgesamt 685 Mio. Euro.
  • Erkennen Spieler*innen bei sich selbst ein Risiko der Spielsucht, können sie sich aus Selbstschutz bei den Spielbanken sperren lassen.

Ob alle gesetzlichen Vorgaben tatsächlich eingehalten werden, wird in einer Studie der Universität Hamburg (Fiedler o.J.) allerdings bezweifelt.
 

Glücksspiele bringen hohe Steuereinnahmen

Im Umgang mit den Spielbanken und Glücksspielautomaten steckt der Staat in einem Dilemma: Auf der einen Seite will er pathologische Entwicklungen bei den Betroffenen verhindern und sie vor betrügerischen Angeboten schützen; auf der anderen Seite ist das Glücksspiel aber auch eine beachtliche Einnahmequelle: 2019 nahmen die Länder rund 34 Mio. Euro durch die Spielbankenabgabe ein, durch die Automatenspiele hat der Staat im Jahr 2016 rund 1,12 Mrd. Euro eingenommen. Hinzu kommen andere Einnahmen aus diversen Glücksspielen, dabei geht man von 1,67 Mrd. Euro aus (vgl. Wissen.de und Becker 2011).
 

Sieg für kommerzielle Betreiber

Die Regulierung des Glücksspiels wird in den Glücksspielgesetzen der Bundesländer bzw. in dem von allen Ländern gemeinsam verabschiedeten Glücksspielstaatsvertrag festgelegt. 2008 klagten die kommerziellen Glücksspielanbieter dagegen beim Bundesverfassungsgericht, das ihnen recht gab und das völlige Verbot privaten Glücksspiels als „Eingriff in die Berufsfreiheit“ der Anbieter bezeichnete. Der Staat habe zwar die Pflicht, da einzugreifen, wo er ein besonderes Suchtrisiko sehe, mit dem Ziel, dies zu begrenzen, aber damit könne kein komplettes Glücksspielmonopol gerechtfertigt werden (BVerfG 2008).

Wie oben schon dargelegt, steigt das Suchtrisiko, je niedriger die Schwelle ist, an einem Spiel teilzunehmen, und je geringer die ersten Einsätze sind. Das brachte schon früh Spiele im Internet auf den Plan. Bereits 1996 nahm „Intertops“ als erster Onlinebuchmacher Wetten entgegen. Während in Spielbanken eine seriöse, nicht ganz preiswerte Kleidung für den Eintritt vorausgesetzt wird und man für Spielhallen oder Spielgeräte in Gaststätten immerhin die Wohnung verlassen muss, kann man beim Onlinespiel alles ganz bequem und jederzeit von zu Hause aus erledigen. Auch die Betrugsgefahr bei illegalen Anbietern ist im Netz höher: Wo landet das Geld und wer garantiert, dass Gewinne auch tatsächlich ausgeschüttet werden?
 

Sonderweg: Schleswig-Holstein

Der bisherige Glücksspielstaatsvertrag hatte aus diesen Gründen das Onlineglücksspiel in Deutschland für private Anbieter grundsätzlich verboten. Eine Ausnahme machte seit 2011 das Land Schleswig-Holstein, das unter bestimmten Umständen Lizenzen für private Anbieter erteilte. Außerdem konnten Glücksspielanbieter in anderen europäischen Staaten lizenziert werden, die über weniger restriktive gesetzliche Regelungen verfügen. Aufgrund des freien Zugangs zum Internet war (und ist) es aber europäischen Anbietern mit einer solchen Lizenz möglich, ihre Angebote auch in Deutschland zugänglich zu machen. Das ist zwar nicht legal, ist aber nur schwer zu kontrollieren. Wenn in der Vergangenheit im Fernsehen mit Sebastian Schweinsteiger, Boris Becker oder H. P. Baxxter (Band „Scooter“) für Onlineglücksspiele mit Sitz in Schleswig-Holstein geworben wurde, musste darauf hingewiesen werden, dass das Angebot nur für Personen galt, die dort ihren Wohnsitz hatten.2 Das fällt mit dem neuen Glücksspielstaatsvertrag weg.
 

Jan Böhmermann im ZDF MAGAZINE ROYALE



Der neue Glücksspielstaatsvertrag

Spielbanken durften lange Zeit nicht privat organisiert sein, auch die Lotto- und Totogesellschaften der Länder, die seit 1956 im „Deutschen Totoblock“ (ab 1976 „Deutscher Lotto- und Totoblock“) zusammengeschlossen sind, gehören zum Eigentum der Länder. Sie bieten Lotto (seit 1955, zunächst nur in vier Ländern), ODDSET (Sportwetten), die Glücksspirale und Keno (ein aus dem Chinesischen stammendes Spiel, in dem man ursprünglich auf chinesische Schriftzeichen setzte) an, ein Rennquintett wurde 2003 eingestellt. Der Gesamtumsatz betrug im Jahr 2020 7,9 Mrd. Euro. Ziel des Blocks ist es vor allem, einheitliche Gewinnzahlen und Aufteilungen der Einnahmen zu erreichen. Inzwischen kann Lotto auch über die Lottogesellschaft der Länder online gespielt werden (vgl. www.lotto.de).

Glücksspiel im Netz und die entsprechende Spielsucht konnten kaum verhindert werden, die Steuern wurden allerdings nicht in Deutschland, sondern im europäischen Ausland eingenommen. Vor diesem Hintergrund haben die Länder nun einen neuen Glücksspielstaatsvertrag geschlossen, der auch kommerziellen Anbietern in Deutschland erlaubt, Onlineglücksspiele anzubieten.

Die Spiele sollen einerseits erlaubt sein und ein vielfältiges Angebot ermöglichen, andererseits werden aber Grenzen festgelegt, die das Risiko einer Abhängigkeit verhindern sollen. Der Glücksspiel-Neuregulierungs-Staatsvertrag umfasst beinahe 70 Seiten und soll am 1. Juli 2021 in Kraft treten. Nicht regulierten und nicht lizenzierten Glücksspielanbietern soll der Kampf angesagt werden, indem sie strafrechtlich verfolgt werden. Zu den Kernpunkten des neuen Vertrags gehört zum einen die Durchsetzung von Jugendschutzbestimmungen, also die Kontrolle, dass die Spieler*innen älter als 18 Jahre alt sind. Zum anderen soll verhindert werden, dass sich Spieler*innen durch zu hohe Einsätze stark verschulden und in der Hoffnung, durch eine Glückssträhne das geschuldete Geld bald zurückzahlen zu können, in einen Teufelskreis geraten.3
 

Maßnahmen gegen Spielsucht

Ein zentraler Punkt der zukünftig geltenden Regeln besteht darin, dass jeder Anbieter für die Spieler*innen ein Benutzerkonto einrichten muss, auf das im Monat nicht mehr als 1.000,00 Euro eingezahlt werden dürfen, dabei werden mögliche Gewinne nicht mitgerechnet. Um zu verhindern, dass diese Grenze dadurch umgangen wird, dass dieselbe Person sich verschiedene Konten bei verschiedenen Anbietern zulegt, gilt die Grenze für alle Anbieter zusammen. Zur Überwachung paralleler Anmeldungen bei mehreren Anbietern wird eine anbieterübergreifende Datei vorgeschrieben, die sogenannte Limitdatei. Große Hoffnungen werden auch in eine zentrale, gemeinsame Sperrdatei gesetzt, die für alle Glücksspielanbieter, also auch für Spielbanken oder Spielhallen, eingerichtet werden muss und in die Personen mit hohem Suchtrisiko oder zu geringem Alter eingetragen und damit vom Glücksspiel ausgeschlossen werden. Um eine schnelle und einfache Kreditaufnahme über den Anbieter zu verhindern, ist dem Anbieter ein solches Angebot untersagt, er darf es auch nicht vermitteln (§ 4 Abs. 5 Ziffer 2).
 


Ein zentraler Punkt der zukünftig geltenden Regeln besteht darin, dass jeder Anbieter für die Spieler*innen ein Benutzerkonto einrichten muss, auf das im Monat nicht mehr als 1.000,00 Euro eingezahlt werden dürfen […].



Darüber hinaus sind die Anbieter verpflichtet, das Spielverhalten detailliert zu überwachen und zu dokumentieren, um so ein Spielverhalten, das als risikoreich bewertet werden kann, zu erkennen und die Spieler*innen im Verdachtsfall zu sperren (Safe Server). Diese Regeln gelten in Zukunft bundesweit, Casinos ohne entsprechende Lizenzen werden strafrechtlich verfolgt. Im Gegenzug wird die zukünftige Zahl der Wett- und Spielelizenzen vermutlich steigen, derzeit ist ihre Anzahl auf 20 Lizenzen pro Anbieter begrenzt. Für Livewetten soll es dagegen deutliche Einschränkungen geben, diskutiert wird noch darüber, ob im Bereich der Sportwetten die Wetten auf eine bestimmte Toranzahl bei Fußballspielen weiterhin zulässig sein sollen.

Um die Wirksamkeit des Staatsvertrags und die Einhaltung der Vorschriften zu überwachen, wird in Sachsen-Anhalt (Halle) eine Glücksspielbehörde eingerichtet (vgl. Wittstock 2021). Dort sollen auch die Sperrdateien und die Limitdatei geführt werden. Die Entwicklung des Marktes und die Wirksamkeit der Schutzmaßnahmen werden in den nächsten drei Jahren evaluiert (§ 32 GlüStV 2021). Bis zur Einrichtung der Glücksspielbehörde ist das Landesverwaltungsamt in Halle zuständig, dort können auch ab dem 1. Juli 2021 Erlaubnisanträge (§ 27p) gestellt werden.
 

Jugendschutz und Suchtprävention: Anspruch und Wirklichkeit

Ob der neue Glücksspielstaatsvertrag tatsächlich geeignet ist, den Balanceakt zwischen der Öffnung des Marktes und der Spielsuchtbekämpfung zu schaffen, wird von Fachleuten bezweifelt. So sieht der Psychologe Tobias Hayer, der sich an der Universität Bremen mit den Gefahren des Glücksspiels beschäftigt, die Änderungen kritisch (Hayer 2021). Er befürchtet, dass es eine erhebliche Zunahme an Anbietern und an Spielmöglichkeiten geben wird. Die erwartete Flut neuer Angebote ist unabhängig von Ort und Zeit und ohne soziale Kontrolle durch Dritte verfügbar. Die Spielsucht kann man weder riechen oder durch auffälliges Verhalten wahrnehmen. Eine solch „heimliche“ Sucht wird vom sozialen Umfeld deshalb oft zu spät bemerkt. Die Möglichkeiten der Sperren begrüßt Hayer grundsätzlich, es sei allerdings zweifelhaft, ob sie tatsächlich auch funktionierten. Das Spielelimit von 1.000,00 Euro sei zu hoch, so Hayer. Er weist darauf hin, dass wir wohl kaum für Alkohol oder Zigaretten auch nur annähernd einen solch hohen Betrag im Monat ausgeben. Auch die Dokumentation des Spielverhaltens, die der Früherkennung von Spielsucht dienen soll, habe zwei Seiten: Der Anbieter könne dies auch nutzen, um den Betroffenen gezielte Werbung oder neue Spielangebote zu unterbreiten – und so sein Suchtverhalten noch anreizen. Außerdem seien die Kriterien, wie die Früherkennung ablaufen soll, nicht definiert, sodass jeder Anbieter ein eigenes System aufbauen könne. Wichtig sei es vor allem, Hilfsangebote bekannter zu machen. Hayer schätzt, dass derzeit nur etwa 10 % der Betroffenen tatsächlich ein solches Angebot wahrnehmen.
 

Anmerkungen:

1) Einen guten Überblick gibt die Kampagne der Behörde für Arbeit, Gesundheit, Soziales, Familie und Integration und der Sucht.Hamburg gGmbH: Automatisch verloren. Abrufbar unter: https://www.automatisch-verloren.de/

2) Sehr amüsant demonstriert von Jan Böhmermann im ZDF Magazin Royale. Abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=9RV6i_zjoFI

3) Umfangreiche Informationen aus Ländersicht sowie der Text des Vertrags sind abrufbar unter: https://mi.sachsen-anhalt.de

 

Literatur:

Banz, M.: Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends. BZgA-Forschungsbericht. Köln 2019. Abrufbar unter: https://www.bzga.de

Becker, T.: Soziale Kosten des Glücksspiels in Deutschland. Forschungsstelle Glücksspiel Universität Hohenheim 2011. Abrufbar unter: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de

BVerfG 2008: Beschluss der 2.Kammer des ErstenSenats vom 14.Oktober 2008 - 1BvR928/08 - Rn.(1-63). Abrufbar unter: http://www.bverfg.de

DHS (Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen) (Hrsg.) DHS Jahrbuch Sucht 2019. Hamm 2019

Fiedler, I.: Evaluierung des Sperrsystems in deutschen Spielbanken. Universität Hamburg o.J. Abrufbar unter: https://www.bwl.uni-hamburg.de

Fiedler, I./Steinmetz, F./Ante, L./Meduna, M. von: Regulierungsoptionen für den deutschen Onlineglücksspielmarkt. Zwischenbericht Stand 29.08.2018. Universität Hamburg 2018. Abrufbar unter: https://www.wiso.uni-hamburg.de

Hayer, T.: Online-Glücksspiele ab Juli erlaubt: „Kaum Raum für Spielerschutz und Suchtprävention“. Tobias Hayer im Gespräch mit Vera Linß und Tim Wiese. In: Deutschlandfunk Kultur: Breitband, 20.03.2021. Abrufbar unter: https://www.deutschlandfunkkultur.de

Wissen.de: So viel Geld verdient der Staat jedes Jahr mit der Glücksspielsteuer. In: wissen.de, o.J. Abrufbar unter: https://www.wissen.de

Wittstock, U.: Neue Glücksspielbehörde in Halle: Spieltrieb – Sachsen-Anhalt und das Glücksspiel. In: MDR.de, 31.01.2021. Abrufbar unter: https://www.mdr.de